El perquè estem on estem

Contradiccions i omissions en la reestructuració del sector públic instrumental a Catalunya

Jaume Renyer http://blocs.mesvilaweb.cat/jrenyer

La crisi multidimensional iniciada l’any 2008 està tenint un impacte directe sobre el model d’organització de les administracions públiques, especialment en el denominat sector instrumental. És a dir la munió d’ens creats amb la pretensió que desagregant-los del tronc comú hom assoliria una major eficiència a través de l’especialització organitzativa. 

Aquest conjunt ha arribat en els darrers vint anys a unes dimensions desproporcionades, tant en l’àmbit competencial de la Generalitat com en el propi de les entitats locals de Catalunya.

Així, l’any 2010, abans d’iniciar un procés de reducció, el 56,3% de la despesa consolidada en els pressupostos de la Generalitat es gestionava mitjançant les 61 empreses públiques, els 68 consorcis, les 39 fundacions i la resta d’entitats instrumentals creades al llarg dels anys pels successius governs catalans. Pel que fa al món local, a data de febrer d’aquest any, el nombre d’ens instrumentals és de 1.149, sense comptar les fundacions creades pels ajuntaments.

Com i perquè s’ha arribat a aqueix punt de manca de sostenibilitat? Una explicació la podem trobar en la presumpció, àmpliament difosa des de fa una trentena d’anys, segons la qual la ineficiència i la inoperativitat de l’estructura administrativa a l’hora de gestionar els serveis públics fa que calgui fugir del Dret Administratiu i dels mètodes burocràtics que els són propis per tal d’adoptar instruments mercantils, propis del Dret civil i del Dret Mercantil, per tal de bastir una ¨nova gestió pública¨ pretesament adequada a les necessitats d’eficàcia i eficiència.

Aqueixa creença, divulgada i sostinguda encara avui pels propagandistes de les escoles de negocis nostrades, és la que interessadament, sovint molt interessadament, ha instigat el despropòsit en què han incorregut tants governants locals i autonòmics, creant empreses públiques que només poden funcionar si són finançades majoritàriament per les Administracions de les quals depenen.

L’informe de fiscalització del Tribunal de Cuentas sobre el sector públic local, publicat el 24 de març del 2011, assenyala que moltes societats municipals s’han creat sense cap altra fonamentació que la presumpció apuntada. El que ara surt a la llum, arran de l’endeutament asfixiant del sector públic, deixa en evidència la manca de justificació per raons d’interès públic a l’hora de crear ens instrumentals, així com la deficient informació de les seves activitats i sovint l’absència d’assumpció de responsabilitats pels mals resultats assolits.

El Govern català va reaccionar tardanament a la proliferació injustificada d’ens instrumentals aprovant el Decret Llei 4/2010, del 3 d’agost, de mesures de racionalització i simplificació de l’estructura del sector públic de la Generalitat, al qual ha seguit la Llei 11/2011, del 29 de desembre, de reestructuració del sector públic per agilitzar l’activitat administrativa.

L’exposició de motius de la llei mostra una desoladora manca de criteris pel que fa als objectius i les prioritats de la pretesa reestructuració. A més, el seu articulat conté disposicions contradictòries. Com la simplificació d’estructures, que apareix com a una de les finalitats en l’article 2. També és contradictòria la creació de nous ens o l’Agència de Suport a l’Empresa Catalana de l’article 155. Encara més contradictòria resulta ser la previsió continguda en l’article 28 que habilita l’Institut Català de la Salut a crear consorcis i entitats en qualsevol forma admesa en dret, prèvia autorització del Govern català.

Una altra mesura contradictòria amb la política de reducció del nombre d’ens instrumentals creats per les administracions és facilitar el creixement del sector fundacional, al qual acudeixen un nombre creixent d’ajuntaments –i també el mateix Govern de la Generalitat– ara que s’inicia el crepuscle del sector empresarial públic. La Llei aprovada fa ben poc pel Parlament de Catalunya, modificant el llibre tercer del Codi civil de Catalunya, per tal d’afavorir la creació de fundacions tot i reduint-ne fins a 30.000 euros la dotació inicial, no és una mesura assenyada, sobretot en un moment en què el propi Govern predica la racionalitat administrativa.

Hom troba a faltar una reflexió aprofundida sobre el model d’administració que s’escau al conjunt del país, per molt urgents que siguin les necessàries mesures per evitar el creixement de l’endeutament públic i la cronificació del dèficit. Sense aquella premissa, la d’aprofundir el model d’administració, la retallada per si mateixa no resol els problemes de la gestió dels interessos generals encomanats a les administracions. Per exemple, resulta alarmant l’absència de cap mena de directriu operativa o de reforma normativa emanada des de la conselleria de Governació dirigida als ajuntaments catalans, alguns dels quals, com Lleida i Barcelona, ja han adaptat –encertadament i pel seu compte– mesures de reducció estratègicament pensada dels respectius sectors instrumentals.

Hauria de ser una política prioritària dels governs locals i de la Generalitat aturar la fugida sense sentit del Dret Administratiu i utilitzar les potestats d’autoorganització per reformular la pròpia estructura funcionarial de la Generalitat i dels ajuntaments, per modernitzar-la i adaptar-la a les mesures d’estabilitat pressupostària que, emanades des de les institucions comunitàries, impregnaran la normativa i el funcionaments de les administracions estatals i subestatals. El temps de l’enginyeria organitzativa i financera han passat definitivament. Només mereixeran subsistir les empreses públiques que efectivament prestin serveis i productes que el mercat permeti finançar.

Les administracions del futur immediat hauran de ser més reduïdes, amb capacitat d’iniciativa estratègica conjuntament planificada amb els emprenedors privats que comparteixen els seus interessos amb els generals, descartant el model dual de direcció política en mans –teòricament– dels càrrecs electes i de gestió externalitzada en mans de directius aliens a l’administració. S’ha demostrat que això ha fracassat. La reconversió ideològica i organitzativa no serà gens fàcil de fer ni ràpida d’aplicar. Però és una línia de treball a tenir en compte. Potser no l’única, en aquesta maltempsada que estem travessant.