Benigno VARELA AUTRÁN
Jurista. Ex Magistrado de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo
Diario La Ley, Nº 7945, Sección Columna, 17 Oct. 2012, Editorial LA LEY
La nueva Ley 3/2012, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, de 6 de julio de 2012, publicada en el BOE del siguiente día 7, trajo como novedad la implantación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción dentro del sector público.
La nueva Ley 3/2012, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, de 6 de julio de 2012, publicada en el BOE del siguiente día 7, trajo como novedad la implantación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción dentro del sector público.
En tal sentido, se añade una disposición adicional vigésima al Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores en la que se viene a posibilitar, tanto el despido colectivo como el objetivo previstos, respectivamente, en los arts. 51 y 52.c) de dicha norma estatutaria para el personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman el sector público, de acuerdo con el art. 3 de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
La aplicación de los citados arts. 51 y 52.c) del Estatuto de los Trabajadores se habrá de verificar en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la norma de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas aprobada por Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril.
Esta última Ley Orgánica prevé que la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera se erijan en garantía del crecimiento económico sostenido y de la creación de empleo en los términos establecidos por el art. 135 de la Constitución Española. De aquí que deban establecerse límites al déficit y la deuda del Estado y que tanto la elaboración como la aprobación y desarrollo de los Presupuesto de las Administraciones Públicas hayan de realizarse en el marco de la estabilidad presupuestaria, lo que comporta equilibrio o superávit estructural.
Se está, por tanto, ante un nuevo panorama económico y financiero orientado a reducir los exagerados niveles que han llegado a alcanzar la deuda y el déficit públicos y que obliga, como es obvio, a que sean las Administraciones Públicas las que den ejemplo en tal sentido.
En otro aspecto, la sostenibilidad financiera conlleva la capacidad de financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda públicos, lo que comporta el que la elaboración de los Presupuestos de las Administraciones del Estado habrá de encuadrarse en un ámbito temporal a medio plazo compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución de los Presupuestos Públicos —art. 5 Ley Orgánica, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera—.
En el marco de este nuevo panorama que ha de regir la actuación de todas las Administraciones Públicas en el futuro y en tanto no se alcance a superar la crisis económica y financiera que se padece a nivel global y teniendo en cuenta, por otra parte, el enorme déficit y deuda que han venido asumiendo aquellas Administraciones, con singular manifestación en el ámbito de la Comunidades Autónomas, no puede extrañar que dentro de la función pública y con referencia al personal laboral se hayan adoptado medidas que posibiliten, con criterios de razonabilidad y objetividad, la reducción de las desmesuradas plantillas de servidores de tales Administraciones Públicas, a fin de adecuarlas a las reales necesidades existentes con la consiguiente rebaja del abultado gasto que las actuales estructuras de personal están produciendo.
El exceso de personal al servicio de las Administraciones Públicas resulta evidente como lo es el incremento producido en los últimos treinta años. Solo con computar el número de funcionarios interinos con los que cuentan en la actualidad las distintas Administraciones Públicas se advierte la inflación que, en materia de personal, se ha venido produciendo en el sector público. Y lo más lamentable de la actuación administrativa en materia de personal es que, desconociéndose, de una parte, la propia naturaleza de la interinidad que, por esencia, debe tener un carácter temporal y, de otra parte, los principios de mérito y capacidad para el acceso a la función pública que establece el art. 103.3 de la Constitución Española, se vienen manteniendo situaciones funcionariales de interinidad que llegan a alcanzar treinta años o más años, sin que se hubieran adoptado, en términos generales, medidas de regularización adecuadas que dotaran de seguridad en el empleo a quienes durante tanto tiempo vienen prestando un servicio público en condiciones de clara provisionalidad teórica.
Nada se diga del desbordamiento que conllevó la puesta en marcha de las Comunidades Autónomas que, entre las muchas disfuncionalidades y excesos que, ahora, se están experimentando y padeciendo a causa de su instauración, han protagonizado un incremento desbordado del empleo público, totalmente innecesario y que dio lugar, además, a situaciones de favoritismos y de discrecionalidad que nunca debieron haberse permitido.
Naturalmente, no se trata de proceder a una generalizada extinción contractual sin causa concreta que la justifique y legitime como, tampoco, ha de desconocerse la situación de estabilidad en el empleo que, hasta ahora, vino comportando el trabajo en el seno de las Administraciones Públicas, por más que pudieran exigirse mayores niveles de eficacia y laboriosidad. Pero resulta inevitable que, en una situación de crisis generalizada como la que se está padeciendo y en el ámbito de un sector tan inflacionado como es el del empleo en la Función Pública, ésta, no pueda quedar sustraída a las necesarias e inevitables medidas de restructuración empresarial entre las que se encuentra el despido por causa objetiva, bien a nivel individual o colectivo,
Es, por tanto, en el marco de esta situación de desbordada crisis económica y financiera, de manifiesta desmesura en el ámbito de la estructura del funcionariado público y de la consecuente nueva normativa sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el que ha de enmarcarse el despido colectivo y objetivo respecto del personal laboral fijo de las Administraciones Públicas.
En orden a las causas justificativas de tales despidos, que son las mismas previstas para los mismos en el ámbito de la empresa privada, se formula, como no podía ser de otra forma, una peculiaridad en su configuración y definición.
Y así, para las causas económicas se configura la peculiar motivación consistente en lainsuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes.
Un análisis pormenorizado de esta reformulada causa de despido objetivo permite afirmar con absoluta seguridad que la mera falta de presupuesto en el sector público, que surja de forma imprevista y con carácter de permanencia es, de por si, suficiente para producir la extinción del contrato laboral de quien, en tal condición, viene sirviendo a las Administraciones Públicas. Tal vez llame la atención el hecho de que si la provisión de cualquier puesto de trabajo en el ámbito de las Administraciones Públicas debe contar, al tiempo de su cobertura, con el correspondiente respaldo presupuestario, se pueda esgrimir, con facilidad y «a posteriori», falta o insuficiencia de partida presupuestaria para su mantenimiento, máxime, si se tiene en cuenta el principio de plurianulidad que recoge, en la actualidad, el art. 5 de la ya mencionada LO 2/2012, e 27 de abril. Ahora bien, lo cierto y verdad es que, como viene sucediendo con el personal contratado como refuerzo, si en un momento determinado y por las razones que fueren, la Administración carece, en determinadas condiciones y al margen de las causas que lo produzcan, de presupuesto suficiente para seguir abonando con regularidad la nómina del empleado público, esto, pueda erigirse en causa de un despido objetivo.
Parece lo lógico que si, pese a la previsión presupuestaria que debe conllevar cualquier contratación en el seno de las Administraciones Públicas, en un momento determinado y por razones imprevistas caracterizadas por una cierta permanencia, se llega a carecer del presupuesto económico necesario para poder retribuir contratos de trabajo concertados, ello, legitime la posibilidad de extinción contractual por causas objetivas
La ley ahora aprobada requiere para la viabilidad del despido que instaura en el seno de la Administración Pública el que tal insuficiencia presupuestaria venga caracterizada por dos notas imprescindibles que no son, sino, la sobreveniencia y la persistencia. De aquí que la legitimidad del despido de referencia requiere que la Administración Pública que vaya a despedir se halle en una situación de carencia imprevista y duradera del soporte económico imprescindible para poder mantener los contratos laborales que tiene suscritos.
En cuanto a la permanencia de la insuficiencia presupuestaria y como ocurre para el despido colectivo en el ámbito de la empresa privada se requiere, asimismo, un tiempo de permanencia que se fija en tres trimestres consecutivos. Nada se dice de que tales trimestres hayan de compararse con los del año anterior y en cierto modo, las razones y exigencias de la función pública, no ligada, como es obvio, a circunstancias de índole productiva o negocial, podrían justificar la exención de tal requisito cuando se trate de despido en el ámbito de las Administraciones Públicas
De todas formas y como ya se deja manifestado, es lo cierto que no deja de llamar la atención el que se hable dentro del sector público de insuficiencia presupuestaria en tres trimestres consecutivos cuando en el ámbito de toda la Administración Pública se halla prevista la confección de unos Presupuestos Anuales, ahora, incluso, con una previsión a medio plazo que puede conllevar plurianulidad, y en los que existe delimitación y especificación de partidas, entre ellas, como es lógico, la relativa a la contratación laboral, lo que, en principio, presupone la existencia de presupuesto para el mantenimiento de la misma durante todo el año. Lo que puede ocurrir y, esto sí que resulta perfectamente lógico, es que para la anualidad siguiente se rebaje o, incluso, anule una determinada partida del presupuesto, en cuyo caso, si, que se genera una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y perdurable, en principio, durante, el ejercicio anual correspondiente.
Por lo que hace a la concurrencia de causas técnicas la nueva Ley entiende que se producirá cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate. Aquí, si que puede producirse en cualquier momento un cambio impulsado por la necesidad de hacer más operativa la prestación del servicio público que haga necesaria la reducción de plantilla laboral en el seno de la Administración Pública y, ello, legitima, sin más, la posibilidad del despido por causas objetivas. En estos momentos de necesaria simplificación del servicio público y de manifiesto incremento de nuevas tecnologías no cabe duda que la utilización del despido objetivo puede erigirse en instrumento necesario para adecuar las plantillas de personal laboral a las exigencias de unas nuevas circunstancias.
En lo que se refiere a las causas organizativas su concurrencia se hará visible cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público.
Es evidente que en cierta relación con el anterior tipo de causas, la organización del trabajo en el seno de la Administración Pública puede determinar la concurrencia de un exceso de personal que, obviamente, debe legitimar la posibilidad de la extinción contractual por causas objetivas.
Se omite una referencia específica a las causas productivas, por cuanto en el sector público la prestación de la función correspondiente tiene unos objetivos diferentes que se enmarcan en el mantenimiento de unos servicios que son los que reclama la atención a toda la ciudadanía. Ahora bien, es evidente que para la prestación en condiciones adecuadas de un determinado servicio público puede resultar un exceso el mantenimiento de una determinada plantilla de personal y, desde esta perspectiva, si, podría hablarse de causas productivas generadoras del despido objetivo, colectivo o individual.
Es evidente que la ampliación de este tipo de despido al ámbito del sector público se halla, ineludiblemente, vinculada a la situación de crisis económica que se viene soportando desde hace ya unos cinco años y que obliga a una seria delimitación del, sin duda, excesivo personal que presta servicios en la Administración Pública y que ha experimentado un desbordado incremento en los últimos años propiciado por el anómalo desarrollo que se ha venido dando a la organización territorial de dicha Administración que se erige, al día de hoy, en una de las principales causas del déficit y deuda públicas que tanto preocupa no sólo al pueblo español sino, muy singularmente, a las instituciones de la Unión Europea que ven en ello una de las causas decisivas de la lamentable situación por la que atraviesa España en estos momentos. No debe, por tanto, verse en la instauración de esta nueva medida laboral como en otras que se han adoptado en el seno de la Función Pública un específico ataque a servidores de las Administraciones del Estado sino que, en el marco de la enorme crisis económica y financiera por la que atraviesa España no podía quedar sustraído un sector como el del empleo público al régimen de medidas que se adoptaron en todo el ámbito del mercado de trabajo, a fin de adecuarlo a las exigencias impuestas por la situación económica y financiera existentes.
Naturalmente, la posibilidad del despido objetivo en el seno de las Administraciones Públicas no ha producirse de forma indiscriminada y absolutamente libre sino que, como es obvio y de acuerdo con lo establecido en el art. 103.3 de la Constitución Española, se prevé la prioridad de permanencia para el personal laboral fijo que hubiera adquirido tal condición de acuerdo con los principio de igualdad, mérito y capacidad a través de un procedimiento selectivo de ingreso convocado al efecto, cuando así lo establezcan los entes, organismos y entidades en las que preste servicios el personal laboral que habrá de ser objeto del despido objetivo.
Es importante resaltar, por tanto, que la medida de despido objetivo que se instaura dentro del ámbito del sector público podrá abarcar a todo el personal laboral que presta servicios en el seno del mismo. De aquí que, también, quien hubiera adquirido la plaza por alguno de los sistemas de acceso previstos al respecto se podrá hallar expuesto a la extinción contractual por causas objetivas. Ahora bien, la nueva norma prevé, con toda lógica por otra parte, que los Entes, Organismos y Entidades de las Administraciones Públicas podrán —no deberán— establecer criterios, únicamente de prioridad que no de exclusión, para quienes tengan la condición de personal fijo laboral y hubieran adquirido tal condición por medio de procesos selectivos en los que se hubieran tenido en cuenta las circunstancias de igualdad, mérito y capacidad.
Parece de toda lógica que se respete la preferencia de quienes han accedido al servicio de la Administración Pública a través de un sistema de selección del tipo que sea como, también, habrá de tenerse en cuenta otras circunstancias junto a la de fijeza en la plantilla de personal, como pueden ser la amplia antigüedad en la prestación del servicio y las especiales circunstancias concurrentes en la persona del trabajador, entre las que debe singularizarse la discapacidad respecto de la que la nueva ley se manifiesta especialmente sensible, hasta el punto de haber dejado obligado al Gobierno a presentar en el plazo de un año un Proyecto de ley de integración laboral de esa personas discapacitadas en línea con lo establecido por la Convención de la ONU de 13 de diciembre de 2006 que fue ratificada por España en el año 2007.
La necesaria ponderación de las condiciones en las que se accedió al sector público, el haber alcanzado dentro del mismo la situación jurídica de fijeza en plantilla y la obligada valoración de concretas circunstancias de índole netamente personal y que dificultan, de por si, la integración laboral, como ocurre con la discapacidad de la persona, tienen que erigirse en elementos de ineludible significación a la hora de proceder a una restructuración de la plantilla de personal laboral dentro del sector público.
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